Le professeur Yair Hirschfeld a été l’un des principaux architectes des accords d’Oslo en 1993. Dans cet essai, il évalue les cadres politiques que l’on demande à la nouvelle administration Biden de mettre en place pour contenir l’Iran et faire avancer le processus de paix entre Israéliens et Palestiniens. S’appuyant sur les nombreuses discussions qu’il a eues récemment avec des Israéliens et des Palestiniens, il esquisse son propre cadre politique et un plan d’action, et met en garde contre le danger de répéter les anciennes erreurs en ne s’appuyant pas sur ce qui a été réalisé ces dernières années.
Traduction : Bernard Bohbot pour LPM
Auteur : Yair Hirshfeld pour Fathom, février 2021
Photo : Le Vice-Président Joe Biden lors d’une rencontre en Israël avec Benjamin Netanyahu, mars 2016.
Mis en ligne le 10 juin 2021
Je suis reconnaissant à Fathom de m’avoir demandé d’examiner les récentes recommandations politiques proposées par des groupes de réflexion et des experts de l’administration Biden. Je le fais en tant qu’Israélien pleinement engagé en faveur d’un accord israélo-palestinien sur la base de deux États. Les recommandations qui ont été faites à l’administration Biden peuvent se diviser en deux catégories importantes : l’une propose de redémarrer un vieux cadre de l’ère Obama ; l’autre propose une nouvelle approche. Je conclus cet article en suggérant une combinaison de propositions politiques qui peuvent faire avancer le processus de paix.
PREMIER CADRE POLITIQUE : BIDEN DEVRAIT ACTUALISER LES PROPOSITIONS FAITES PAR L’INSTITUT BROOKINGS EN 2008
En 2008, le cadre politique suivant a été promu par l’Institut Brookings : Suzanne Maloney et Ray Takeyh défendaient la thèse selon laquelle, pour contribuer à stabiliser la situation en Irak, les États-Unis devaient s’entendre avec l’Iran. Selon eux, ce n’est qu’avec la coopération de l’Iran que la sécurité et la stabilité de l’Irak (et, à terme, le retrait américain de l’Irak) pourront être atteintes. Il a été conseillé au nouveau président américain de rechercher immédiatement la coexistence avec l’Iran et de réaliser que « la recherche d’un effet de levier optimal est une fausse piste »[1]. En proposant une politique relative au conflit israélo-palestinien, Stephen Cook et Shibley Telhami ont conseillé aux États-Unis de chercher à s’entendre avec l’islam politique et de « faire entrer le Hamas dans le rang », tout en s’opposant fermement à toute approche graduelle du conflit israélo-palestinien. Ils exigeaient ainsi que les États-Unis fassent pression pour un accord portant sur le statut final entre les deux parties [2].
Ce cadre politique proposé en 2008 entrait en conflit avec les intérêts essentiels d’Israël, de l’Arabie saoudite et des Émirats arabes unis, qui considéraient que les politiques iraniennes étaient à l’origine des guerres au Liban, au Yémen et qu’elles contribuaient fortement à la polarisation et à la violence en Irak. Ils craignaient que le rapprochement diplomatique américain avec Téhéran n’entraîne un soutien iranien supplémentaire aux actions agressives du Hezbollah, du Hamas et des Houthis. Pour Israël, la suggestion selon laquelle les États-Unis devraient essayer de « faire rentrer le Hamas dans le rang » ne pourrait qu’accroître les exigences des Palestiniens en matière de négociation et rendre tout accord irréalisable, créant ainsi une nouvelle impasse. Israël craignait que cette politique n’entraîne une déstabilisation des affaires palestiniennes, comme cela s’était produit lorsque le Hamas avait été amené à « rentrer dans le rang » lors des élections de 2006 et après [3].
Aujourd’hui, en 2021, certains experts – Chatham House, l’International Crisis Group (ICG), Martin Indyk, Avi Shlaim et Cindy May, entre autres – conseillent à Biden de réparer les dégâts causés par l’administration Trump en revenant aux idées proposées par Brookings en 2008-2009[4]. Il semble probable que l’aile gauche du Parti démocrate, d’anciens diplomates ayant servi sous les administrations précédentes, des collaborateurs de l’ère Obama de retour à la Maison Blanche et les alliés européens des États-Unis feront valoir leur influence pour revenir à ces politiques.
DEUXIÈME APPROCHE : BIDEN DEVRAIT ADOPTER UN NOUVEAU CADRE POLITIQUE
Paradoxalement, l’Institut Brookings adopte aujourd’hui (en 2021) une position très différente. Sa proposition en matière de politique intitulée « Une nouvelle stratégie américaine pour le conflit israélo-palestinien », souligne la nécessité de « préserver la stabilité et la sécurité des partenaires américains », de « prendre des mesures concrètes pour améliorer de manière significative la liberté, la sécurité et la prospérité des Israéliens et des Palestiniens, et de faire progresser les perspectives d’une solution à deux États au conflit à moyen terme ».
Brookings affirme aujourd’hui que les Accords d’Abraham « peuvent créer de nouvelles opportunités au fil du temps pour le rétablissement du processus de paix israélo-palestinien, (mais) ils ne transformeront pas un conflit qui oppose en fin de compte Israéliens et Palestiniens et non les États arabes » [5]. Ils soulignent que la présence militaire américaine dans le Golfe irait de pair avec le soutien des intérêts sécuritaires israéliens et le renforcement de la sécurité de l’Arabie Saoudite et des États arabes du Golfe contre les attaques de l’Iran ou de ses supplétifs. Si de telles attaques devaient se produire, a-t-il précisé, la marine américaine a préparé une banque de cibles iraniennes visant à dissuader et, si nécessaire, riposter à toute éventuelle action agressive iranienne [7].
Il a été annoncé simultanément qu’Israël était inclus dans la juridiction et la responsabilité du CENTCOM. Cela permettrait une étroite coopération israélo-arabe, des États du Golfe, de la Jordanie et de l’Égypte en matière de sécurité, sous l’égide du commandement régional de l’OTAN.
Dans ce qui semble être un effort pour atteindre un « équilibre » et ne pas effrayer l’Iran, il a également été annoncé que la nouvelle administration suspendait la livraison d’avions de combat F-35 aux EAU et d’armes à l’Arabie saoudite. Et en réponse à la demande iranienne d’entamer immédiatement des discussions sur le renouvellement du JCPOA (Plan d’action global conjoint), Tony Blinken, le secrétaire d’État, a déclaré de manière ambiguë que le moment n’était pas « encore » venu [8]. Le nouveau cadre politique préconisé par la Brookings Institution en 2020 est suivi par un large éventail d’experts.
Concernant l’Iran
L’Atlantic Council, basé à Washington [9] , de même que l’Emirates Policy Center, basé à Abu Dhabi, et l’Institute for National Security Studies (INSS), basé à Tel Aviv, soulignent la nécessité pour les États-Unis de « freiner les ambitions nucléaires et l’agression régionale de l’Iran ». Ils suggèrent que les États-Unis « établissent un canal officiel de dialogue multilatéral avec les États du Golfe et Israël ». Ils proposent d’y ajouter éventuellement l’Égypte et la Jordanie, dans le but exprès de trouver des moyens d’atténuer les menaces de l’Iran, qui comprennent la prolifération nucléaire, les interventions hostiles dans la région et au-delà, les missiles balistiques, les cyberopérations et les campagnes de désinformation. Ils concluent : « Le retour au Plan d’action global conjoint (JCPOA) ne devrait se faire qu’en conjonction avec des efforts concertés visant à obtenir l’engagement de l’Iran à corriger les points de désaccord en suspens ».
Sima Shine et Eldad Shavit, de l’INSS, ont suggéré que les États-Unis figent la situation actuelle en échange d’un assouplissement des exportations de pétrole iranien, tout en entamant une discussion sur les points problématiques de l’accord. Sur la question nucléaire, trois demandes sont essentielles : une extension de la clause de caducité pour au moins 30 ans, y compris un examen tous les cinq ans sur l’adhésion et son éventuelle extension ; geler toute recherche et développement de nouvelles centrifugeuses et exiger une supervision continue de l’AIEA. Concernant les questions régionales : dissuader l’Iran de mener des actions agressives dans la région et, si l’Iran ne se conforme pas, prendre des mesures sévères [10].
Il semble que l’inclusion d’Israël dans le CENTCOM, le temps pris par les États-Unis avant d’entamer des négociations avec l’Iran, et la référence du général Allen à « la banque de cibles iraniennes » à frapper dans le cadre d’une réponse proportionnée à l’agression iranienne, sont tous conformes à cette approche politique.
Les efforts de paix israélo-palestiniens
L’Atlantic Council, l’Emirates Policy Center et l’INSS proposent que Biden « restructure les efforts de paix israélo-palestiniens, en réhabilitant une solution durable à deux États qui établit une séparation politique, territoriale et démographique entre Israël et l’Autorité palestinienne (AP) par le biais d’arrangements transitoires ». Gershon Baskin, un militant israélien pour la paix, conseille à l’administration Biden de conclure des accords avec le gouvernement israélien afin de limiter les activités de colonisation en dehors des blocs de colonies, tout en encourageant Israéliens et Palestiniens à négocier directement les uns avec les autres, sans médiation extérieure [11]. Hussein Ibish souligne aussi la nécessité de stopper les implantations, tout en encourageant d’autres Etats arabes à engager des relations diplomatiques avec Israël [12]. Une proposition de deux Israéliens et de deux Palestiniens suggère la mise en place d’un ensemble de mesures incitatives internationales pour la phase de pré-négociation, abordant les questions de sécurité, de reconnaissance et de légitimité, de droits religieux, de prospérité économique et de besoins intérieurs, sous réserve de l’acceptation d’une vision commune d’un accord israélo-palestinien [13], ce qui rejoint la recommandation du Brookings Institute de « prendre des mesures immédiates pour répondre à la crise humanitaire et aux défis économiques auxquels sont confrontés la Cisjordanie, Jérusalem-Est et Gaza ».
UN CADRE POLITIQUE QUI PEUT FONCTIONNER
Il est clair que deux moteurs importants de la future politique américaine au Moyen-Orient seront la recherche d’un accord avec l’Iran, afin d’empêcher le pays d’atteindre une capacité nucléaire militaire. Le second est le maintien de l’option d’une solution à deux États entre Israël et la Palestine. Une reprise des politiques de confrontation de la part d’Israël visant à saper ces deux objectifs ne peut que causer des dommages et entraîner l’isolement régional et international de l’État hébreu. Je ne poursuivrai pas cette réflexion ici. En ce qui concerne la politique américaine, je suggère qu’il est possible de combiner des éléments des différents cadres politiques que la nouvelle administration américaine est incitée à accepter. Cela permettrait de créer une politique cohérente.
A. « Restructurer les efforts de paix israélo-palestiniens » [14]
La vieille approche orthodoxe, réclamant que les États-Unis cherchent à obtenir un accord complet sur toutes les questions centrales du conflit – Jérusalem, les réfugiés, les colonies, les frontières, la sécurité – selon la logique de « rien n’est convenu tant que tout n’est pas convenu », a échoué à plusieurs reprises. Ce qu’il faut, au contraire, c’est que les deux parties s’engagent d’emblée à endosser le principe de la solution à deux Etats. Cela doit être suivi par des efforts intensifs de « state building » palestinien. Enfin, il est nécessaire de mettre en place de nouvelles approches pour aborder chacune des questions centrales afin de créer une dynamique qui aidera à nous diriger vers un accord final.
B. « Mettre un frein aux activités de colonisation en dehors des blocs de colonies »[15] et créer des « incitations économiques » [16]. Je suggère que ces deux tâches puissent être combinées. Les Émirats arabes unis ont créé le Fonds Abraham avec les États-Unis. Les deux parties ont promis d’investir 1,5 milliard de dollars afin de financer l’infrastructure physique de l’État palestinien émergent et de créer les conditions nécessaires devant mener le taux de croissance palestinien annuel à deux chiffres. Cela permettrait d’étendre la présence de l’Autorité palestinienne également dans la zone C et de mettre un terme à l’expansion des colonies, sans pour autant nier les besoins essentiels des colonies existantes. Cette approche offre une « zone d’accord réalisable » entre l’AP et un gouvernement israélien même de droite, tout en nécessitant éventuellement une certaine pression des États-Unis. Auparavant, les exigences maximales formulées à l’endroit d’Israël étaient normalement associées à une pression minimale ou nulle. Désormais, les demandes minimales peuvent s’accompagner de pression maximale, offrant une plus grande probabilité de succès.
C. « Encourager les autres États arabes à s’engager diplomatiquement avec Israël » [17]. Les accords de paix avec l’Arabie saoudite revêtent une importance particulière pour Israël, et on peut s’attendre à ce que Riyad exige une référence à l’Initiative de paix arabe. Celle-ci a été incluse dans la résolution 1515 du Conseil de sécurité des Nations unies, concernant la Feuille de route en trois phases pour la paix au Moyen-Orient. Le gouvernement israélien a accepté la résolution avec plusieurs réserves. Les dirigeants palestiniens exigent non seulement un soutien politique, diplomatique et financier arabe, mais aussi la référence à l’Initiative de paix arabe.
D. « Demander à Israël et aux Palestiniens de revenir à des négociations directes » [18]. Ils n’ont pas besoin de termes de référence pour parvenir à un accord final. Cependant, ils doivent parvenir à une compréhension mutuelle israélo-palestinienne sur la manière d’entamer les négociations. J’ai discuté de ce point avec Abu Ala (qui a été Premier ministre palestinien). Il a fait valoir que trois conditions étaient essentielles : (1) un engagement à négocier les questions des frontières, de Jérusalem, de la sécurité, de l’eau, des prisonniers, des relations économiques, des relations et de collaboration, du règlement des différends, de la reconnaissance mutuelle et des réfugiés ; (2) un accord pour renforcer l’Autorité palestinienne et (3) un « package » économique [19].
Ces recommandations générales peuvent être traduites en un plan d’action américain. L’équipe Biden pour le Moyen-Orient a réussi à tendre la main à Israël et à ses alliés arabes sur la question de l’Iran, ainsi qu’aux Palestiniens sur le dossier du processus de paix. Voici les prochaines étapes qu’il convient d’envisager.
Action immédiate
Conclure avec Israël, l’Égypte, la Jordanie et les États arabes du Golfe un accord sur la manière de reprendre les négociations avec l’Iran, en s’inspirant largement des propositions de Sima Shine et d’Eldad Shavit. En outre, il faut permettre à la prochaine réunion des donateurs (prévue le 23 février 2021) d’apporter une aide efficace à l’économie palestinienne, en coordination avec Israël et ses partenaires de paix arabes.
Action à court terme
Rechercher des accords avec l’Iran, tout en maintenant pleinement les capacités de dissuasion et de représailles de l’Amérique et de ses alliés. Dans l’arène israélo-palestinienne, élaborer un plan global de construction de l’État palestinien et obtenir l’engagement mutuel nécessaire à sa mise en œuvre, ainsi que le soutien financier, économique et technique indispensable pour y arriver. Encourager Israël et les Palestiniens à s’engager en faveur d’une solution à deux États et à conclure (sans l’intervention d’une tierce partie) un accord nécessaire à l’ouverture de négociations. Cela devrait préparer le terrain pour la reprise des négociations de paix israélo-palestiniennes, si possible avant même la fin de la première année Biden.
Objectifs à moyen terme
Aider Israéliens et Palestiniens à parvenir à un accord créant une réalité à deux États, sans résoudre toutes les questions centrales du conflit et sans s’engager dans la « fin des revendications ». Les juifs et les musulmans religieux croient que tout Eretz Yisrael / Palestine leur a été donné par Dieu. Ils peuvent accepter un accord de paix, mais on ne peut pas attendre d’eux qu’ils soutiennent un changement de la volonté de Dieu. Ofer Zalzberg a expliqué pourquoi la demande d’en arriver à une « fin du conflit » et de « fin des revendications » n’est pas réalisable. À propos du succès du processus de paix en Irlande du Nord, le négociateur du gouvernement britannique Jonathan Powell a expliqué que « par essence, l’accord du Vendredi Saint était un accord de désaccord ». Il a noté qu’aucune des parties n’avait renoncé à ses aspirations. Mais elles avaient convenu que toutes deux poursuivraient ces aspirations par des moyens pacifiques plutôt que par la violence »[20]. L’équipe de paix américaine devrait avoir pour objectif de conclure, vers la fin de la deuxième année Biden, un accord sur la mise en œuvre de tout ce qui aura été convenu d’ici là.
Cet accord devra inclure les outils convenus pour permettre aux États-Unis d’aider les parties à conclure d’autres accords de soutien, sur la base de la transformation du conflit et de sa résolution, jusqu’à l’avènement d’un accord final.
NE PAS RÉPÉTER LES ANCIENNES ERREURS RECYCLÉES DANS UN EMBALLAGE DIFFÉRENT.
La probabilité d’un retour involontaire aux erreurs du passé est malheureusement relativement élevée. Le problème ne réside pas dans les recommandations spécifiques de l’International Crisis Group [21], d’Avi Shlaim[22], de Chatham House[23], de Cindy May[24] ou de Martin Indyk[25], mais dans le fait que la plupart des décideurs et des diplomates, que ce soit aux États-Unis, en Israël, dans les territoires palestiniens ou ailleurs, croient principalement ce qu’ils souhaitent croire, plutôt que d’écouter et de comprendre ce qui pourrait être réalisable. Cela crée de mauvaises habitudes. Dans l’attente d’un changement, on crée l’espoir d’un développement pacifique en faisant preuve de bonne volonté. Cette situation est viable jusqu’à ce que le premier conflit d’intérêts se produise. La tendance naturelle est alors de retomber dans les mauvaises habitudes et de croire ses propres vérités, au lieu d’écouter l’autre.
L’engagement initial du Secrétaire d’État Tony Blinken de « ne pas nuire » [26] est utile pour réduire les attentes. Hélas, s’il devient un alibi pour s’abstenir de prendre les mesures nécessaires, ce sera la recette d’une nouvelle tragédie.
RÉFÉRENCES
1] Maloney et Takeyh, « A New US Policy toward Iran » dans : Restoring the Balance – A Middle East Strategy for the Next President, Brookings Institution, Washington D.C. 2008, la citation se trouve à la page 75).
2] Stephen A. Cook et Shibley Telhami, « Addressing the Arab-Israeli-Conflict » in ibid. Les citations sont extraites des pages 151 et 153.
3] Faire entrer le « Hamas au bercail » signifiait essentiellement accepter comme légitime la position de l’aile « modérée » du Hamas en faveur des négociations. Alors que les radicaux demandaient la poursuite de la lutte militaire, les « modérés » exigeaient le retrait complet d’Israël jusqu’aux lignes d’armistice de 1949 et l’évacuation totale des colonies et des installations militaires israéliennes contre un accord de non-belligérance limité dans le temps. Dans ces conditions, aucune zone d’accord possible ne serait réalisable. On peut également se demander si les pressions américaines seraient disposées ou capables de combler le fossé : Y. Shabath, Hamas and the Peace Process – To what Extent does Hamas Act to Undermine Reconciliation ? Jérusalem-Givat Zeev, 2010, op.cit. p. 232.
4] Voir : Richard N. Haas et Martin Indyk (eds), Restoring the Balance – A Middle East Strategy for the Next President, Brookings Institution Press, Washington D.C. 2008.
5] Ibid.
6] Le général John Allen a servi en 2012-2013 comme envoyé spécial pour la sécurité du secrétaire Kerry au Moyen-Orient.
7] Voir la conférence annuelle de l’INSS, 27 janvier 2021.
8] Entretien avec CNN, 9 février 2021.
Le Conseil atlantique aspire à être bipartisan ; l’ancien vice-président exécutif était le général James Jones, qui a été conseiller à la sécurité nationale du président Obama ; l’actuel vice-président exécutif est Stephen Hadley, qui a été conseiller à la sécurité nationale du président George W. Bush.
10] Voir : Eldad Shavit et Sima Shine ‘Returning to the Nuclear Agreement : Implications for Israel’ in : INSS Insight n° 1423, 11 janvier 2021.
11] Gershon Baskin, « How should Joe Biden deal with Middle East Issues ? », https://www.jpost.com/opinion/how-should-joe-biden-deal-with-middle-east-issues-opinion-648809.
12] Hussein Ibish « Ce que Biden devrait faire à propos d’Israël et de la Palestine ». https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2020-12-16/what-biden-should-do-about-israel-and-palestine
13] Voir : Lior Lehrs, Moien Odeh, Nimrod Goren et Huda Abu Arquob ‘Addressing Needs, Promoting Peace : A Proposal for an International Incentive Package for Israeli-Palestinian Peace » Fondation Friedrich Ebert, Tel Aviv, février 2021.
14] Point cinq des recommandations de l’Atlantic Council, de l’Emirates Policy Center et de l’INSS.
15] Gershon Baskin, op.cit.
16] Recommandations FES de Nimrod Goren et Huda Abu, ainsi que les recommandations de la Brookings Institution.
17] Hussein Ibish ‘What Biden should do about Israel and Palestine’ op.cit.
18] Gershon Baskin « Comment Joe Biden devrait-il traiter les questions relatives au Moyen-Orient », op.cit. La citation complète est la suivante : La meilleure chose que les États-Unis puissent faire pour Israël et les Palestiniens est de leur faire savoir que les États-Unis attendent d’eux qu’ils reviennent à des négociations directes… Les États-Unis devraient toujours être prêts à offrir leur soutien, politique et matériel, lorsque les parties en ont besoin pour conclure des accords et les appliquer. Les États-Unis doivent toujours être prêts à offrir leur soutien politique et matériel lorsque les parties en ont besoin pour conclure des accords et les mettre en œuvre… Les États-Unis doivent fortement encourager Israéliens et Palestiniens à se réengager et à faire appel à leurs partenaires régionaux, plutôt qu’à Washington, pour les aider ».
19] De tels accords ont été discutés en détail au niveau des « track-two negotiations » (négociations informelles), et nous avons acquis une compréhension détaillée de ce qui est nécessaire pour atteindre la zone d’accord réalisable.
20] Ofer Zalzberg « Beyond Liberal Peacemaking : Lessons from Israeli-Palestinian Diplomatic Peacemaking » in Review of Middle East Studies ; 53 (01) mai 2019.’ Jonathan Powell, Great Hatred, Little Room – Making Peace in Northern Ireland ; Vintage Books 2008. p.108.
21] Le rapport ICG / USMEP https://d2071andvip0wj.cloudfront.net/icg-usmep-statement-15xii20_0.pdf.
22] Avi Shlaim – https://foreignpolicy.com/2020/12/22/if-biden-wants-israeli-palestinian-peace-he-must-break-with-the-past/
23] Chatham House https://www.chathamhouse.org/2020/11/five-key-questions-bidens-middle-east-policy
24] Cindy May https://www.e-ir.info/2021/01/01/opinion-israel-palestine-policy-under-biden/
25] Martin Indyk – https://www.nbcnews.com/think/opinion/biden-can-clean-trump-s-israeli-palestinian-policy-mess-not-ncna1247996
26] Cité par Cindy May, op.cit.
