Shaul Arieli envisage dans cet article les conséquences désastreuses qui pourraient découler de la politique d’annexion de l’actuel gouvernement Netanyahu-Gantz. 

Traduction : Bernard Bohbot pour LPM

Auteur : Shaul Arieli pour Israel Policy Forum.org, 28 avril 2020

https://israelpolicyforum.org/2020/04/28/when-annexation-snowballs-it-will-lead-to-disaster/

Mis en ligne le 1er mai 2020

Le gouvernement Netanyahu-Gantz, en coordination avec les États-Unis, a l’intention d’entamer cet été les démarches en vue de l’annexion de territoires. Il s’agit d’un changement radical par rapport à la politique du gouvernement israélien depuis 1967. À quoi devons-nous nous attendre ? Quelles sont les conséquences et les effets possibles ?

Le gouvernement actuel a fonctionné jusqu’à présent dans le cadre d’une annexion rampante, ce qui se traduit par l’expansion des colonies juives (conformément à la loi israélienne mais également en conflit avec elle), par l’utilisation de la clôture de séparation pour créer une annexion de facto, par la construction dans les quartiers juifs de Jérusalem-Est, par le pavage des routes nationales, par la restriction du développement palestinien et la démolition des maisons illégales dans la zone C, et en aggravant la distinction entre  résidents juifs et palestiniens par plusieurs mesures législatives.

La législation sur l’annexion indiquerait que le gouvernement israélien a l’intention de passer à une annexion de jure. Comme l’a déclaré le ministre Naftali Bennett au Premier ministre Benjamin Netanyahu en 2016 : « Sur le sujet d’Israël, nous devons passer de la retenue à la décision. Le rêve doit prendre forme, et le rêve est que la Judée et la Samarie fassent partie de la terre souveraine d’Israël« .

Éliminer la faisabilité de la solution à deux États par des mesures d’annexion limitées et exploiter la possibilité de faire fléchir la puissance politique – soutien sans précédent de l’administration Trump, faiblesse de l’UE, faiblesse de l’ONU, guerres dans le monde arabe et bien d’autres – voilà ce que désirent passionnément  de nombreux membres du gouvernement actuel. Pour eux, il s’agit de supprimer une menace existentielle pour l’État d’Israël, mais jusqu’à présent, ils ont hésité à prendre une mesure opérationnelle de crainte que l’annexion de la zone C, ou de certaines parties de celle-ci, puisse dégénérer. Et l’escalade pourrait nécessiter le rétablissement d’un gouvernement militaire dans les territoires A et B, voire leur annexion.

Aujourd’hui, cependant, ils cherchent à jouer et à risquer ce qui est nécessaire pour faire progresser les processus d’annexion, en partie pour la réalisation de leurs croyances nationalistes messianiques. Ceux qui soutiennent l’annexion ont tendance à sous-estimer les menaces potentielles qui pèseront sur Israël à la suite de ces démarches, ce qui les rend prêts à modifier la situation actuelle pour atteindre cet objectif. Et ce, en l’absence de tout examen professionnel et approfondi de l’annexion et de toutes ses facettes.

L’annexion de la zone C, ou de parties de celle-ci, et l’annexion de toute la Cisjordanie, doivent être considérées comme un seul et même processus : leur début est le tournant de la politique gouvernementale, qui peut être décidée par le Premier ministre et le Comité ministériel sur la Législation afin de soumettre l’un des projets de loi connexes à la Knesset pour approbation. La première étape du processus doit être comprise comme l’approbation de la loi à la Knesset.

Il est difficile d’estimer exactement ce que seront les réactions à l’annexion. Il est impossible de connaître leur gravité ni leur durée, de sorte que leur impact sur les positions des parties et le processus de développement ne peut être évalué. Toutefois, il convient de noter que ces réactions peuvent s’affaiblir du fait d’une coïncidence des intérêts d’Israël et des États-Unis (en particulier si Donald Trump est élu pour un second mandat), d’autre part des intérêts des États arabes et d’autres parties impliquées dans un déploiement vers l’Iran, enfin ceux de la Turquie et des mouvements de l’Islam politique extrémiste. Dans l’ombre de l’épidémie du coronavirus, les intérêts économiques communs, l’instabilité en Europe due à la montée en puissance des mouvements islamiques extrémistes et des partis nationalistes, ou la mobilisation du lobby juif aux États-Unis peuvent modérer, voire saper les réactions.

On s’attend à assister à une annexion progressive de la zone C, qui minera la stabilité et modifiera considérablement la situation existante. Le moment charnière – tournant décisif du processus – est le démantèlement ou l’effondrement de l’AP à la suite du processus d’annexion. Un tel résultat exigerait qu’Israël, pour des raisons économiques, juridiques et de sécurité, soit considéré responsable des zones A et B et de leurs résidents palestiniens. Dans un premier temps, il s’agira de renouveler l’administration militaire, ce qui impliquera une prise de contrôle abusive de la Cisjordanie, puis, si la situation se détériore et sous certaines conditions, d’annexer l’ensemble de la Cisjordanie.

Il est difficile d’estimer avec précision ce qui provoquera la croissance de la boule de neige et précipitera le moment charnière, mais on peut citer un certain nombre de principes modérateurs : le risque de passer le point de non-retour diminue à mesure que diminue l’étendue  de l’annexion, comme par exemple l’annexion au maximum d’un ou deux blocs de peuplement. Et de même, si la zone à annexer se trouve dans les territoires proposés par les Palestiniens pour les échanges de terres, ou si elle est proche de la ligne verte et à l’Ouest de la clôture de sécurité. Un autre principe important est que les localités ou les résidents palestiniens ne seront pas annexés, et enfin, qu’il ne sera pas porté préjudice au tissu de la vie palestinienne sans aucun dédommagement. Mais le gouvernement Netanyahu-Gantz semble agir exactement dans le sens contraire.

Le gouvernement pourrait prendre des mesures compensatoires pour apaiser la réaction à l’annexion, en particulier la réponse palestinienne. Par exemple, dans un premier temps, il serait possible de transférer à l’Autorité palestinienne l’autorité dans la zone C sur les espaces reliant les communautés palestiniennes isolées. Quant aux zones bâties des localités palestiniennes qui ont débordé des zones A et B vers la zone C, on peut supposer qu’elles ne seront pas annexées à Israël et que, comme pour la zone B, le contrôle sera transféré à l’Autorité palestinienne. Il est également possible d’assurer la construction d’une infrastructure de transport pour garantir la continuité territoriale et la circulation des Palestiniens. Le gouvernement Netanyahu n’a pas l’intention de le faire, et il ne serait pas possible de promulguer cette mesure d’ici l’été.

Si l’Autorité palestinienne s’effondre, Israël s’efforcera d’établir des alternatives de gouvernance pour gérer la vie des Palestiniens dans les zones A et B. Mais le succès d’une telle démarche dépend, entre autres, de la volonté de coopérer avec les Palestiniens, et du niveau et de l’efficacité de la pression (y compris de la violence) qui sera sans aucun doute déclenchée par ces changements d’administration. Dans un tel cas, une direction unie de toutes les organisations palestiniennes en Cisjordanie et à Gaza, avec l’accent mis sur le Fatah et le Hamas, sera probablement mise en place, et beaucoup dépendra de sa politique et de sa préparation anticipée pour fournir des services de base à la population, sans implication israélienne, pendant une période relativement longue (plusieurs mois). Les chances de réussite sont faibles, voire nulles.

Israël fera tout ce qui est en son pouvoir pour éviter l’application de la loi israélienne à l’ensemble de la Cisjordanie, mais certaines conditions cumulatives pourraient l’obliger à franchir cette étape historique fatidique : le chaos gouvernemental, un changement fondamental de la position palestinienne (présenté par une direction unie ou un gouvernement d’expatriés) qui abandonnerait la solution des deux États. Et l’exigence de la pleine égalité des droits dans un seul pays ; le  soutien arabe et international de la nouvelle position palestinienne, la pression des partis politiques intéressés en Israël et la passivité de l’opinion publique israélienne. La possibilité d’accumuler toutes les conditions nécessaires à l’annexion de l’ensemble de la Cisjordanie est très faible, ce qui rend ce scénario peu probable, mais néanmoins possible.

Dans le cas d’une annexion de l’ensemble de la Cisjordanie, des questions importantes se poseront concernant l’identité et le régime d’un seul État. Dans un premier temps, le gouvernement israélien pourrait être confronté à des questions pratiques telles que l’application de la Loi sur les biens des absents, les demandes de citoyenneté des Palestiniens, la comparaison des services selon le modèle de Jérusalem-Est. Mais, par la suite, l’État ne pourra pas éviter les questions concernant la composition des unités de sécurité en général et de l’armée israélienne en particulier, l’avenir des réfugiés palestiniens, l’applicabilité de la Loi du retour et bien d’autres choses encore.

Par conséquent, dans le cas de l’effondrement de l’AP, étant donné une réalité qui exige des décisions de l’État concernant la transition entre les étapes de l’annexion et l’absence des conditions nécessaires décrites ci-dessus, nous pressentons qu’Israël tentera de revenir en arrière. Il s’agira d’un effort qui implique de faire des concessions d’autant plus perceptibles que le processus progressera.

L’expérience historique des 25 années du processus d’Oslo, et même de la première Intifada, montre que, dans chaque escalade de violence, Israël a choisi l’une des trois options pour sortir de la crise : la reprise des négociations et même la signature d’un accord (l’accord d’Oslo après la première Intifada, le protocole d’Hébron** après les émeutes du tunnel du mur occidental*) ; la mise en place d’un cadre international pour la poursuite du processus politique (la Feuille de route, le sommet de Charm el-Sheikh, la conférence d’Annapolis) ; et un geste unilatéral (désengagement et construction de la clôture de sécurité).

La première option consiste à reprendre les négociations entre Israël et les Palestiniens sur les paramètres existants. Toutefois, il est possible qu’une position palestinienne soit beaucoup plus stricte que la position actuelle sur les quatre questions centrales (frontières, sécurité, Jérusalem et réfugiés), ainsi que sur l’avenir des colonies juives. Il s’agit probablement d’une position qu’aucun gouvernement israélien ne pourrait accepter, même s’il soutient la solution des deux États dans les paramètres acceptés. Cette perspective doit être présente à l’esprit des dirigeants de l’opposition en Israël lorsqu’ils formulent leur position sur tout processus d’annexion, aussi petit soit-il.

Deuxième option : Israël lance une nouvelle feuille de route en trois étapes qui s’aligne sur les États-Unis, l’UE et le Quartet arabe (Égypte, Jordanie, Union des Emirats Arabes et Arabie saoudite), même si c’est nécessaire, pour représenter les dirigeants palestiniens expatriés. La première phase pourrait contenir un plan (plan qui pourrait également être réalisé dans le cadre d’une action unilatérale israélienne, si le schéma complet n’est pas atteint), pour réunir à différents niveaux la reconnaissance de la Palestine sur des frontières temporaires et la renégociation de l’accord sur le statut final, et la deuxième étape, à savoir la signature d’un accord permanent avec une participation régionale. Dans un troisième temps, mise en application progressive, conditionnée par la participation arabe et internationale à l’Accord permanent.

Il semble que le seul avantage pratique de l’application du droit israélien aux territoires de Cisjordanie soit la possibilité, pour le gouvernement, de promouvoir l’expansion de l’entreprise de colonisation en vertu du droit israélien, ce qui permet de contourner la Haute Cour et la loi d’occupation restrictive – la loi de régulation et les clauses dérogatoires. Pour Israël, s’ouvrira la possibilité d’exproprier des territoires à grande échelle et d’encourager les Juifs à construire en Cisjordanie, comme cela a été fait à Jérusalem-Est annexée après la guerre des Six Jours.

Toutefois, il se peut que cet avantage soit complètement annulé, étant donné  que l’immigration israélienne vers les territoires occupés est en constante diminution. En outre, la communauté internationale continuera à considérer ce territoire comme territoire occupé en Cisjordanie, auquel s’appliquent donc toutes les conventions internationales pertinentes. Le rejet effectif de l’idée de deux États n’est possible que par la création d’un seul État consensuel, ce qui est en totale contradiction avec la vision sioniste d’un État démocratique du peuple juif, de même qu’avec les intérêts d’Israël.

Par conséquent, l’annexion de la zone C ou de parties substantielles de celle-ci constituerait une mesure dramatique et potentiellement un changement de la réalité qui se produirait en dehors du cadre de l’accord existant qui régit les relations entre les parties depuis 1993. Fondamentalement, le processus d’annexion frappera durement l’équilibre qui existe dans la situation actuelle et pourrait nous faire passer de cette fragile stabilité à une réalité différente. Celle-ci serait beaucoup plus menaçante pour Israël que la réalité actuelle, et pourrait se détériorer au point d’annexer toute la Cisjordanie, contrairement aux désirs d’Israël.

On peut s’attendre à ce qu’Israël soit secoué par des développements très négatifs dans les domaines de la sécurité, de l’économie, des relations politiques, des systèmes juridiques et des menaces sociales internes, qui nuiront à l’image et au statut d’Israël dans la famille des nations. Plus ces développements seront graves et plus ils dureront, plus il sera difficile pour Israël de remettre le génie dans la bouteille, et le pays pourrait s’effondrer et donner naissance à un État différent de celui qui a entamé le processus d’annexion, dans sa composition, son économie, son statut et son régime.

Comment l’actuel État d’Israël va-t-il s’effondrer ? La première possibilité est l’établissement progressif d’un État binational, ce qui soulèvera d’importantes questions quant à l’identité et la domination d’un seul État. Cela signifie que des millions de Palestiniens deviendront des citoyens d’Israël avec des droits égaux à la fin du processus, y compris le droit de voter et d’être élu à la Knesset. Il s’agirait d’un État différent de celui créé en 1948 par les pères fondateurs. L’opposition à ce projet sera si forte qu’on peut affirmer avec certitude que le public juif ne le permettra pas.

La deuxième option consiste à créer deux classes civiles – les Juifs et les Arabes. Cela s’accompagnera bien sûr d’efforts d’approbation, de falsification et de dissimulation : on dira que ce n’est que pendant une période transitoire que les Palestiniens auront la possibilité d’obtenir des droits politiques s’ils prêtent serment d’allégeance à l’État et acceptent des conditions supplémentaires. Les Palestiniens rejetteront catégoriquement de telles conditions, permettant ainsi à Israël de justifier une discrimination politique. Mais de telles conditions seront également rejetées dans le monde éclairé, et Israël sera à juste titre qualifié d’État d’apartheid. La crise provoquera également un clivage avec les Juifs de la diaspora et au sein même de la société israélienne. Par conséquent, les chances pour que cette possibilité se réalise sont relativement faibles.

Il existe une troisième option. Suite à la crise sécuritaire créée par l’annexion, il y aura une nouvelle vague de violence, impliquant non seulement les Palestiniens mais aussi leurs partisans dans le monde arabo-musulman et, dans la tempête des combats, des centaines de milliers de Palestiniens seront déportés à l’ouest de la Jordanie et peut-être même d’Israël à l’est de la frontière. Ce qui s’est passé lors de la guerre d’Indépendance sans provoquer de choc mondial (même si cela a créé le problème des réfugiés), et ce qui s’est passé pour la deuxième fois lors de la guerre des Six jours sans susciter presque aucune réaction (mais créant la question des personnes déplacées), risque de se reproduire. Mais, cette fois, Israël sera accusé à juste titre de nettoyage ethnique et sera traité comme un État lépreux.

Cette nouvelle conception de l’annexion, si elle est soutenue par des mesures législatives, pourrait changer radicalement la perception du mouvement sioniste et du gouvernement israélien, en raison de la décision nécessaire qu’ils auront prise au sujet du conflit centenaire entre les trois principaux objectifs du sionisme : être un État démocratique, à majorité juive, sur tout son territoire en terre d’Israël.

Étant donné que, pendant la majeure partie du conflit, une majorité non juive vivait ici, qui était internationalement reconnue pour son droit à l’autodétermination dans le pays, la direction sioniste a été contrainte de décider et de choisir deux des trois objectifs nationaux, et son choix a jusqu’à présent toujours été un État démocratique à majorité juive en terre d’Israël.

Dans le processus d’annexion du Nord, il y a eu un changement dans l’ordre des priorités, pour favoriser toute la terre d’Israël dans le mandat, aux dépens de la règle démocratique de l’État d’Israël dans un premier temps – et si le processus se poursuit, il se fera aux dépens d’un État juif à long terme.

Le coût de l’annexion est bien plus important que son utilité, car tout petit processus d’annexion peut évoluer et entraîner la nécessité d’annexer l’ensemble de la Cisjordanie. L’application du droit israélien en Cisjordanie sera rejetée par la communauté internationale, y compris par les États-Unis, qui continueront à la considérer comme un territoire occupé dont les résidents palestiniens sont protégés par la Convention de La Haye et la Quatrième Convention de Genève, et ont droit à l’autodétermination dans un État palestinien indépendant dont la capitale est à Jérusalem-Est.

Les conséquences attendues dans la sphère politique peuvent se résumer en une violation des traités de paix avec la Jordanie et l’Égypte, la perte de potentielles alliances régionales avec les États arabes pour limiter l’axe iranien, une plus grande implication de la Russie, de l’Iran et de la Turquie dans la région, des relations détériorées avec les pays européens, ainsi qu’avec d’autres gouvernements américains – même dans le cadre des bonnes relations stratégiques avec les États-Unis.

Dans le domaine diplomatique, on peut s’attendre à ce qu’Israël entre dans un conflit armé féroce avec les Palestiniens qui, de leur côté, feront pression en faveur d’une direction commune, abolissant la coopération sécuritaire, revenant à la lutte armée et intensifiant leur lutte au niveau international. La coordination actuelle en matière de sécurité avec la Jordanie et l’Égypte sera également mise à mal, et les germes de la coopération avec le monde arabe flétriront avant l’éclosion. Dans la sphère économique, Israël sera exclu de l’OCDE, ce qui portera un préjudice considérable aux services publics destinés aux citoyens israéliens, en particulier dans les domaines de la protection sociale, de la santé et de l’éducation. Israël pourrait être balayé dans une guerre civile et, en fin de compte, un pays différent de celui qui y est entré pourrait émerger.

 

* Suite à l’ouverture controversée du tunnel du Mur occidental, des émeutes éclatèrent en septembre 1996 et se sont étendues dans la Bande de Gaza et en Cisjordanie.

**Le Protocole d’Hébron, dont la négociation débute le 7 janvier et se conclut du 15 au 17 janvier 1997, entre Benyamin Netanyahou, Premier ministre d’Israël, Yasser Arafat, Président du comité exécutif de l’Organisation de libération de la Palestine, et Warren Christopher, secrétaire d’État américain, concerne le redéploiement de Tsahal d’Hébron, ville de Cisjordanie, qui abrite entre 500 et 850 colons Israéliens depuis la guerre des Six Jours, en accord avec l’Accord intérimaire sur la Cisjordanie et la Bande de Gaza de septembre 1995. La ville est divisée en deux secteurs. Le secteur occidental (appelé H1) est peuplé d’environ 100 000 Palestiniens et placé sous autorité palestinienne. Le secteur oriental (appelé H2) comprend le quartier historique juif, le Tombeau des patriarches et la colonie de Kiryat Arba. Il est peuplé d’environ 30 000 Palestiniens et des colons israéliens sous la protection de l’armée. Des observateurs internationaux contrôlent quotidiennement le respect de l’accord par les deux parties.