Alors que la plupart des débats publics israéliens autour de l’application de la souveraineté en Cisjordanie se sont concentrés sur l’impact qu’une annexion engendrerait concernant les relations avec la Jordanie et l’Autorité palestinienne, Israël devrait aussi considérer les conséquences de cette décision sur ses relations avec l’Égypte. L’Égypte a eu tendance à interpréter les déclarations israéliennes sur l’annexion unilatérale comme une « propagande électorale », mais depuis la signature de l’accord de coalition entre le Likoud et Bleu-Blanc, l’attitude du Caire a changé. Si l’annexion a lieu, l’Égypte devra choisir entre des mesures diplomatiques contre Israël sur la scène arabe et internationale, et des mesures bilatérales plus concrètes qui nuiront directement aux relations entre les pays. Compte tenu des intérêts actuels et du comportement passé de l’Égypte, le Caire préférera probablement une réponse modérée. En même temps, une annexion israélienne de grande envergure, une escalade grave et violente de la situation entre Israël et les Palestiniens, et les pressions internes de l’opinion publique pourraient l’inciter à répondre plus vigoureusement. En outre, une annexion unilatérale serait perçue en Égypte comme la fin du processus politique israélo-palestinien et pourrait donc à la fois nuire au rôle constructif que l’Égypte est appelée à jouer dans la promotion du plan Trump et renforcer les tendances qui encouragent les Palestiniens à examiner des alternatives impliquant la solution à un seul État dans les négociations avec Israël.
Traduction : Bernard Bohbot pour LPM
Auteur : Ofir Winter pour INSS Insight n°1319, 14 mai 2020
Photo : © La Présidence égyptienne/via REUTERS
Mis en ligne le 19 juin 2020
Lors d’une conférence de presse en décembre 2019, le président égyptien Abdel Fattah el-Sisi a été invité à répondre aux déclarations d’Israël concernant l’annexion de la vallée du Jourdain, et a répondu avec un sourire qu' »il y a une différence entre les promesses faites avant les élections et leur mise en œuvre après« . Mais il semble que l’accord de coalition entre le Likoud et Bleu-Blanc, en vertu duquel le Premier ministre peut demander au gouvernement et à la Knesset d’approuver l’imposition de la souveraineté israélienne sur certaines parties de la Cisjordanie à partir du 1er juillet, a modifié le jugement du Caire quant aux intentions d’Israël dans ce contexte. À la demande des Palestiniens, le 30 avril 2020, la Ligue arabe a organisé une vidéoconférence spéciale au niveau des ministres des Affaires étrangères et déclaré que l’annexion pourrait détruire les chances de paix dans la région. Le ministre égyptien des Affaires étrangères, Sameh Shoukry, a condamné ce qu’il a appelé la tentative d’Israël d’exploiter la crise du coronavirus afin de promouvoir des mesures unilatérales et passer à l’acte sur le terrain, tout en violant le droit international.
Les objections égyptiennes aux initiatives d’Israël en vue d’une annexion unilatérale comportent plusieurs niveaux. A la base se situe la solidarité traditionnelle de l’Égypte avec les Palestiniens et leur demande d’un État indépendant et durable fondé sur les frontières de 1967. En outre, ces objections reflètent des intérêts nationaux égyptiens particuliers : le désir d’une reprise des négociations sur un accord israélo-palestinien, qui contribuera à la stabilité régionale et pourrait – selon le plan Trump – déboucher sur des projets d’une valeur de plusieurs milliards de dollars sur le propre territoire de l’Égypte. En outre, l’Égypte redoute une escalade violente en Cisjordanie – une troisième intifada – qui pourrait fomenter l’extrémisme et l’instabilité dans toute la région, renforcer des forces radicales telles que le Hamas dans la bande de Gaza et les Frères musulmans en Égypte, et jeter une ombre sur une coopération essentielle avec Israël – par exemple, au sujet du gaz.
À ce stade, le Caire cherche principalement à persuader Israël et les États-Unis d’abandonner toutes idées d’annexion et à ramener Israël et les Palestiniens à la table des négociations. Le 2 mai, le major général (à la retraite) Mohamed Ibrahim, chef adjoint du Centre égyptien d’études stratégiques (ECSS), a publié un document politique à propos de l’annexion de la vallée du Jourdain, appelant les États arabes à placer cette question en tête de leur agenda diplomatique et de leurs relations publiques, afin de contraindre Israël à revenir sur ses intentions et le mettre dans l’embarras sur la scène internationale. Pour ce faire, il faudrait convoquer le Conseil de sécurité pour discuter des implications de cette démarche, présenter une conception arabo-palestinienne unie de règlement global à l’Assemblée générale des Nations unies, et adresser un avertissement aux États-Unis selon lequel l’annexion ne peut que nuire à la sécurité en Cisjordanie, miner la stabilité régionale et affaiblir l’Autorité palestinienne vis-à-vis du Hamas.
Il a également laissé entendre que l’Égypte attend plus de flexibilité de l’AP, de sorte qu’Israël et les États-Unis ne puissent justifier des mesures unilatérales sous prétexte que les Palestiniens ont rejeté le plan Trump. Ibrahim a appelé l’AP à reconsidérer ses actions et à travailler avec les États arabes pour promouvoir des mesures préliminaires afin de contrecarrer le plan d’annexion. Il a déclaré que ces mesures comprendraient l’élaboration d’une alternative arabo-palestinienne au plan de paix américain, afin d’éviter de laisser les mains libres aux initiatives israéliennes d’annexion ; cela donnerait à l’Autorité palestinienne une base pour entamer des négociations et prouver qu’elle est un partenaire désireux de parvenir à la paix. Dans des articles de la presse égyptienne, le Hamas – au nom de la lutte contre l’annexion – est également invité à répondre aux efforts de l’Égypte pour promouvoir la réconciliation palestinienne interne et accepter le leadership palestinien légitime de Ramallah.
Les réponses possibles de l’Égypte
En cas d’annexion, l’Égypte devra décider de la manière de réagir. Sans doute se contentera-t-elle d’une réponse modérée qui ne mette pas en péril ses intérêts stratégiques essentiels dans ses relations avec les États-Unis et Israël, à savoir l’aide militaire et économique américaine, dont l’importance a augmenté à la lumière de la pandémie du coronavirus, la médiation américaine entre l’Égypte et l’Éthiopie dans la crise du barrage de la Renaissance et la coopération sécuritaire avec Israël dans la lutte contre le terrorisme dans la péninsule du Sinaï. Dans le même temps, les considérations de l’Égypte pourraient changer à la suite d’une annexion étendue, notamment si celle-ci entraîne une grave flambée de violence entre Israël et les Palestiniens, et une pression intérieure accrue qui exige une réponse plus forte. En outre, il sera difficile pour l’Égypte d’être à la traîne de la Jordanie, et certainement des pays européens, si leurs réactions face à cette décision sont plus dures.
Une réaction « modérée » ne devrait guère différer de la réaction de l’Égypte au transfert de l’ambassade américaine à Jérusalem et à la reconnaissance américaine de la souveraineté israélienne sur le plateau du Golan. Dans ce scénario, l’Égypte s’attachera probablement à agir dans un cadre collectif arabo-islamique, afin d’éviter des frictions bilatérales directes avec les États-Unis et Israël, et coordonnera ses actions avec les pays arabes pour critiquer Israël dans les forums internationaux adéquats et promouvoir des mesures punitives à son encontre. Le ministère égyptien des Affaires étrangères et le bureau du Président devraient également publier des annonces condamnant Israël, parallèlement à des campagnes anti-Israël dans les médias égyptiens.
Une réponse « forte » pourrait inclure des dommages concrets aux relations bilatérales avec Israël à différents niveaux d’intensité, allant de la limitation des expressions publiques de paix, en passant par la suspension de la coopération, jusqu’au rappel de l’ambassadeur au Caire. Dans ce cas, il pourrait y avoir un recul par rapport à l’amélioration mesurée des relations entre les deux pays ces dernières années, tel l’arrêt de l’élan positif qui s’est développé concernant le Forum du gaz de la Méditerranée orientale (FGME), créé au Caire en janvier 2019, et dont la légitimité repose notamment sur la participation de la Jordanie et de l’Autorité palestinienne – principalement ceux qui auraient à souffrir de l’annexion. Des difficultés croissantes sont également à prévoir dans la promotion de la coopération dans d’autres domaines, tant bilatéraux que régionaux. Cela coïncide avec une crise médicale mondiale qui souligne les intérêts communs, crée de nouvelles possibilités de collaboration et réduit l’importance des barrières politiques traditionnelles.
En outre, l’annexion unilatérale pourrait renforcer la tendance de l’Égypte – qui fait déjà partie du débat – à examiner des alternatives à la formule de deux États adoptée par le Caire lorsqu’il a soutenu pour la première fois la résolution 242 en novembre 1967, et qui, depuis l’accord de paix avec Israël, est devenue un fondement de sa politique. Dans les médias officiels égyptiens, des voix de plus en plus nombreuses s’élèvent pour affirmer que l’annexion unilatérale par Israël mettra fin au processus de paix et obligera les Palestiniens à changer de paradigme et à adopter de nouvelles stratégies pour promouvoir leur cause, notamment : l’abandon des accords d’Oslo ; le démantèlement de l’Autorité palestinienne ; la lutte pour un seul État avec des droits et devoirs égaux pour tous ses citoyens ; et l’adoption du modèle non violent de la lutte sud-africaine contre l’apartheid.
L’Égypte soutient toujours la solution des deux États, mais l’annexion pourrait la rendre irréaliste à ses yeux. Cela reviendrait à saper sa volonté et sa capacité à jouer un rôle constructif – aux côtés d’autres États arabes – dans la promotion d’un règlement israélo-palestinien basé sur le plan Trump. Jusqu’à présent, Le Caire a évité d’exprimer une opposition formelle à ce plan et ses réponses ont même montré qu’il apprécie le potentiel économique qu’il renferme, qu’il comprend la nécessité d’ancrer les intérêts d’Israël en matière de sécurité dans ce cadre et qu’il est ouvert à une discussion sur des compromis innovants concernant les questions centrales du différend. Bien que l’Égypte ne puisse pas forcer les Palestiniens à accepter le plan Trump tel qu’il se présente, elle peut les encourager à adopter des positions plus réalistes et à comprendre que le temps n’est pas de leur côté.
Conclusion
Avant de décider d’une annexion unilatérale, Israël doit sérieusement peser les éventuelles répercussions négatives sur ses liens avec l’Égypte. Celles-ci ne se limiteront pas nécessairement à la rhétorique et aux critiques dans les arènes arabes et internationales, mais pourraient même nuire aux relations bilatérales et accélérer les changements fondamentaux dans l’attitude de l’Égypte à l’égard du principe de deux États et de son rôle dans la promotion d’un règlement israélo-palestinien. Il serait donc préférable qu’Israël obtienne le soutien de l’axe arabe pragmatique, avec l’Égypte en son centre, pour une véritable tentative de poursuivre les opportunités politiques incarnées par le plan Trump et d’éviter des actions unilatérales et explosives qui mineraient plus encore toute possibilité de réaliser une percée vers un règlement politique.
